한국 지방자치의 현실과 개혁 과제

<한국 지방자치의 현실과 개혁 과제>, 강원택 편, 서울대 한국정치연구소, 한국정치연구총서 010, 2014

 

“민주주의는 주민들이 스스로 결정하는 것이며, 민주주의의 원칙은 일상생활에 보다 밀접한 하위 단위에서의 자율성 증진을 통해서 보다 쉽게 구현된다.”

 

지방자치 - 보충성의 원칙

1. 탈중앙집권주의적 시각 - 더 큰 단위는 그것을 구성하는 더 작은 단위가 수행할 수 없거나 또는 수행하기에 적합하지 않는 기능만을 담당해야 한다는 것

2. 사회철학적 입장 - 더 크고 더 높은 수준의 사회가 더 작고 더 낮은 사회에 의하여 효율적으로 수행될 수 있는 사무를 담당하는 것은 부정이고 심각한 해악이며 올바른 질서에 대한 방해

3. 니스 조약의 규정 - 하위단위에서 행할 수 있는 것을 유럽연합이나 중앙 국가가 관여해서는 안 된다. 상위조직의 관여는 하위조직이 과제를 충분히 수행할 수 없을 때만 정당화되며, 관여는 제한된 범위에서 보조하는 형태로 이뤄져야 한다,

4. 보충성의 원칙은 권력의 분할로 인해 시민적 자유를 보호하며 민주주의 원리에 부합한다. 보충성의 원칙에 근거한 권한 배분은 견제와 균형 장치에 대한 안전장치가 되며 그것은 중앙에 의한 권력 남용을 방어함으로써 개인의 자유와 안전을 보장한다.

 

“한국인들의 정치적 지식 수준이나 정치관심도는 세계적으로 가장 높은 수준인 반면, 정치체제에 대한 만족도나 효능감은 세계적으로 최하위권 수준이다.”

 

“퍼트남에 의하면 민주정치제도의 성공 조건은 사회경제적인 조건이 아니라 사회적 신뢰와 사회연결망 등 사회문화적 자원이다. 사회신뢰는 공공목적을 위한 시민들 간의 자발적인 협력행동을 가능하게 하여 시민의 정치역량을 증대시킨다. 그리고 이러한 사회신뢰는 사회협동구조인 연결망이 조밀한 곳에서 형성된다. 이러한 신뢰와 연결망 등으로 정의되는 사회문화적인 자원이 바로 사회적 자본이다.”

 

“국가사무와 지방사무의 비율 그리고 국세와 지방세의 비율을 보았을 때 일반적으로 8:2라는 구조가 나타나고 있다. 지방자치 실시, 지방분권화의 지속적인 시도에도 불구하고 국가에서 지방으로 이양된 사무는 계획보다는 느리게 늘어나고 있는데 현재 국가사무와 지방사무의 비율은 7:3, 국세와 지방세의 비율은 8:2 구조다. 실질적인 지방자치의 실현을 위해서는 사무와 재정에서 중앙과 지방의 5:5 구조가 지향된다.”

 

지방자치는 “일정한 지역공동체의 주민이 자치단체에 참여하여 지역의 공동 사무를 자기 책임 하에 스스로 또는 대표자를 통하여 처리하는 정치분권화 제도”를 의미한다.

 

“지방자치가 제대로 이루어지기 위해서는 두 가지 전제조건이 반드시 충족될 필요가 있다. 첫째, 중앙정부에 대한 지방정부의 자율성이 확보되어야만 한다. ... 둘째, 지방의 정치과정이 민주적으로 이루어져야만 한다. 선거, 정책참여 등. ... 대외적 자율성과 대내적 민주성은 지방자치의 성공 여부를 측정할 수 있는 중요한 판단기준이 된다.”

 

지방분권이란 “지역의 특성에 맞는 지방자치의 활성화를 통하여 지역의 발전 잠재력을 극대화하여 지역을 발전시키고 이를 국가의 발전과 연계시킨다는 목적을 가지고 중앙정부가 가지고 있는 권한을 지방에 나누어주는 것”을 의미한다. 이러한 지방분권의 수준, 즉 중앙정부가 자신이 지니고 있던 권한을 얼마만큼 지방에 이양하느냐가 지방정부의 자율성 수준을 결정짓는다고 말할 수 있다.

 

주민 참여란 “공권력이 부여되지 않은 일반 주민들이 공적 권한이 부여된 사람들의 행위에 영향력을 미칠 의도로 정책결정과정에 참여하는 것”

 

“단체장의 인사권에 대한 견제 수단으로서 인사청문회 제도를 도입하고 인사위원회 위원 위촉 시 시의회의 동의를 받도록 한다.”

 

제도적 분권

지방 분권은 어떠한 형태로 이루어질 수 있는가?(Norris)

1. 행정적 분권: 정책결정의 권한, 공공서비스의 제공과 규제, 그리고 자원 확보의 책임을 중앙정부로부터 지방자치단체로 이전하는 것

2. 재정적 분권: 자원 확보의 배분과 관련된 결정 권한, 특히 독자적으로 세수를 확보할 수 있는 권한과 자율적으로 지출할 수 있는 상당한 권한의 지방 이전, 신용 시장에 독자적으로 접근할 수 있도록 하는 것

3. 정치적 분권: 중앙정부의 정치적 권력과 책임의 지방 이전 - 선거를 통한 선출, 정책결정에의 주민참여

 

“제도적 분권이 주민자치를 위한 필요조건이라면 시민참여는 충분조건”

 

한국의 지방분권을 위한 개헌론의 주요 내용

1. 지방자치단체 기관, 즉 의회와 집행기관의 구성을 각 지역 단위에서 자율적으로 결정할 수 있도록 헌법으로 보장

2. 헌법 개정을 통해 지방정부의 자치입법권과 행정권 및 집행권을 실질적으로 보장

3. 헌법에 재정분권화를 명시

4. 지방자치단체의 국기입법 및 정책결정 참여를 헌법에 제도화

5. 직접민주주의를 강화하기 위해 헌법에 주민참여의 다양한 방법을 명시

 

헌팅턴과 넬슨은 정치참여를 시민들의 선거운동활동, 대의회 입법활동, 조직활동, 공무원 및 정치인 접촉, 그리고 폭력 등으로 유형화

버바와 나이는 투표, 선거운동, 단체 가입 및 활동, 그리고 공무원과의 접촉 등으로 분류

 

정치참여에 영향을 미치는 요인, 참여 동기

- 개인의 사회경제적 요인(교육수준, 소득수준, 직업, 연령, 성)

- 이익 또는 이해관계

- 가치, 인지적 학습과정

- 주거 관련 요인(거주 기간 등)

- 심리적 요인(지역사회에 대한 관심, 동네 애착심 등)

- 제도적 요인(자발적 단체 가입, 거주지역사회의 성격, 조직 특성, 리더)

다수 연구들은 ‘지역사회에 대한 관심’과 ‘지역에 대한 애착’, 혹은 ‘공동체 의식’이 주민참여에 결정적 영향을 미치는 요인이라는 점을 입증하고 있다.