6.2 지방선거 이후, 거버넌스 어떻게 할 것인가?

11월 5일 성공회대 민주주의연구소에서 열리는 토론회의 하승수 변호사 발제문에 이어 저(이춘열)의 토론문 붙여둡니다. 지방자치 혁신과 지역 거버넌스에 대해 고민하시는 분들에게 도움이 되었으면 합니다.

 

민주적인 로컬 거버넌스를 위하여¹⁾

- 국가차원의 과제와 지자체 차원의 과제들 -

하승수

(변호사/투명사회를 위한 정보공개센터 소장)

1. 글을 시작하며

우리나라에서 지방자치가 부활한 지 20년이 다 되어간다. 1991년 지방자치의 부활은 민주화의 결과물이기도 했고, 한국 민주주의에는 새로운 기회와 도전이기도 했다. 그리고 20년이 지났다.

20년이라는 세월은 사람이 성년이 될 기간이다. 그렇다면 우리 지방자치는 과연 성숙했고 발전했는가? ‘그렇다’라고 대답하기 어려운 것이 현실이다. 긍정적인 측면보다는 부정적인 문제점들이 많이 드러났던 20년이었다.

20년 동안 지방자치라는 제도 자체는 일정정도 정착되었지만, 지방자치가 추구하는 여러 목표들을 성취하고 있는 지는 의문인 상황이다. 지역내부의 민주주의는 지체상태에 빠져 있다고 할 수 있다. 주민들의 공적인 참여는 여전히 부진하다. 부패나 예산낭비는 끊이지 않고 있다. 20년이라는 세월이 지났음에도 솔직히 ‘모델’ 이나 ‘모범’이라는 단어를 쓸 수 있는 사례는 거의 나오지 않았다.

‘협치(協治)’라고 번역되기도 하는 거버넌스(governance)라는 단어는 한국에서 유행처럼 사용되고 있지만, 실제 현실에서는 실현되지 않아 왔다. 지방자치 부활이후에도 官주도, 官우위는 계속되고 있고, 상명하달 식의 ‘통치’가 주류를 이루고 있다. 

민주적인 로컬 거버넌스(Democratic Local Governance)²⁾가 실현되기 위해서는 투명성, 책무성, 참여, 자치역량 등의 기본조건이 갖추어져야 하지만, 지방자치의 현실은 불투명성, 무책임성, 비참여, 부족한 자치역량으로 표현되는 것이 현실이다.

제도권 내부를 보면, 대의기관은 총체적 불신을 받고 있다. 지역마다 ‘제왕적 단체장’에 대한 우려의 목소리, 무능하고 부패한 지방의회에 대한 주민들의 불만이 높다. 지방자치단체장은 공무원 인사권, 예산편성권, 도시계획권, 인ㆍ허가권 등을 거의 견제받지 않고 행사할 수 있다. 감사조직은 유명무실했고(올해 7. 1.부터 「공공감사에 관한 법률이 시행되면서 일부 변화는 있지만), 유럽에서 발달한 옴부즈만 제도도 우리나라에서는 없거나 유명무실한 상태이다.

제도권 바깥을 보면, 관에 의해 동원되고 관에 재정적으로 의존하는 관변단체들의 영향력이 강하며 이들과 官과의 유착현상은 여전하다. 또한 지방권력의 향방에 따라 생겨나는 신 관변단체들도 있다.

주민들, 특히 도시지역의 주민들은 지방자치에 대해 무관심하다. 지역시민단체, 풀뿌리단체들의 영향력이나 역량은 대부분의 지역에서 매우 제한적이다. 주민참여제도로 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송 등의 제도가 도입되었지만, 제도의 실행요건이 너무 엄격하고 까다로워서 주민들이 활용하기 어려운 실정이다.

그러나 지방자치 자체가 문제는 아니다. ‘좋은 지방자치’를 하지 못하고 있는 우리 현실이 문제인 것이다. 우리나라에서도 ‘좋은 지방자치’를 하면 민주주의나 ‘삶의 질’ 수준을 높일 수 있다. ‘좋은 지방자치’가 구현된다면, 지역의 실정에 맞고 지역주민들의 삶의 질을 높일 수 있는 창조적인 정책들과 행정들이 시행될 수 있다.

 

그런 의미에서 지금 필요한 것은 민주적 로컬 거버넌스를 구축하기 위한 '지방자치 혁신'이다. 물론 그동안 지방자치의 문제점을 해결하기 위한 여러 가지 노력들이 없었던 것은 아니다. 그러나 부분적인 개혁조치에 그쳤을 뿐이다. 이제는 우리 지방자치의 근본적인 혁신을 도모할 시점이 되었다.

이런 상황에서 6.2 지방선거가 치러졌고, 많은 지역에서 지방자치단체장이나 지방의회 다수당의 교체가 있었다. 그리고 새롭게 출범한 지방자치단체장과 지방의회에 대한 기대도 크다.

당선된 지방자치단체장 중에는 주민참여예산제 실현 등 민주적 로컬거버넌스와 관련된 공약을 제시한 사람들도 있었다. 그러나 지금까지의 상황을 보면, 민주적 로컬거버넌스 실현을 위한 전체적인 밑그림을 제대로 그리고 있는 지역은 많지 않다. 공약을 내세웠던 지방자치단체장도 주민참여예산제와 같은 공약 사항들을 추진하면서 공무원 조직의 암묵적인 저항과 실천력의 부족으로 어려움을 겪고 있다. 이런 상태로 시간이 흘러가면, 결국 변화의 물결을 일으키지 못하게 될 수도 있다.

한편 지역에서의 실천에만 함몰되는 것도 경계해야 한다. 지방자치의 큰 틀 자체가 주민참여를 배제하고 있고 중앙집권세력과 지역기득권세력의 기득권을 보장하고 잇는 상황에서 지역차원의 실천노력도 한계가 있기 때문이다.

어떻게 보면, 지금은 지역에서 모델을 창출하기 위한 노력과 함께 지방자치제도를 재설계하는 수준의 국가적인 혁신을 동시에 추진해야 하는 상황이다. 그리고 이 두 가지는 맞물려 있는 것이기도 하다. 혁신의 실제 사례가 없이는 국가적인 지방자치 혁신의 동력이 떨어질 수밖에 없고, 국가적인 제도혁신이 없이는 개별 지역에서의 노력은 벽에 부딪힐 수밖에 없는 상황이다.

이런 상황을 염두에 두고, 이 글에서는 민선 5기를 맞아 주민들의 참여에 의해 민주적인 로컬 거버넌스(local governance)를 어떻게 만들어갈 수 있을 것인지, 지방자치를 어떻게 하면 혁신할 수 있을 지에 대해 살펴보고자 한다.

이러한 노력은 국가차원에서 이루어질 것과 지역차원에서 이루어질 것으로 나눠서 살펴볼 수 있을 것이다.

2. 한국 지방자치의 문제점

가. 수평적인 측면에서

(1) 무너진 견제와 균형(제왕적 단체장)

우리나라 지방자치단체장에 대해서는 ‘제왕적’이라는 표현이 자주 사용된다. 물론 지방자치단체장이 중앙정부와의 관계나 중앙정당 또는 중앙 정치인과의 관계에서는 ‘약자’ 입장일 때도 있다. 그러나 지방자치단체 안에서는 ‘제왕적’ 존재라고 해도 손색이 없을 권력을 가지고 있다.

지방자치단체의 기관구성형태는 나라에 따라 다르고, 다양한 형태를 띨 수 있다. 그런데 우리나라는 지방자치단체장의 권한이 극단적으로 강한 강시장-약의회형을 채택하고 있다. 지금 지방자치의 문제점은 상당부분 여기에서 비롯된다.

우선 지방자치단체장은 인사권(공무원 임용, 승진 등), 재정권(예산 편성권)을 거의 독점하여 행사할 수 있다. 일본만 해도, 주요 공무원 임명에 대해서는 지방의회의 동의를 얻어야 하지만, 우리에게는 그런 제도도 없다. 부지방자치단체장 임명에 관해서만 제약이 있을 뿐(광역지방자치단체의 국가공무원인 부단체장에 대해서는 중앙정부가, 기초지방자치단체의 부단체장에 대해서는 광역지방자치단체가 사실상의 인사권을 행사함), 나머지 공무원에 대한 인사권은 지방자치단체장에게 전속되어 있다.

그래서 지방 공무원은 지방자치단체장의 의중에 따라 업무를 처리할 수밖에 없고, 지방자치단체장에게 줄 서기를 할 수밖에 없다. 인사와 관련해서 금품이 오가거나, 선거 때에 특정 후보에게 줄 서기를 해서 선거운동을 돕기도 한다. 이런 인사 부조리나 공무원 선거 개입은 가끔 수사기관의 수사나 언론 보도로 드러나기도 하지만, 드러난 것은 ‘빙산의 일각’이라고 할 수 있을 정도로 만연해 있는 문제이다.

지방자치단체에 인사위원회가 있고, 승진 심사는 인사위원회 심의를 거쳐야 하지만,인사위원 위촉권이 지방자치단체장에게 있기 때문에 독립성이 미흡하다.

또한 지방자치단체장은 예산 편성권을 거의 독점하고 있다. 예산은 지방자치단체장이 편성하고 지방의회가 심의‧의결해서 확정하게 되어 있지만, 사실 예산 편성 단계에서 기본적인 예산 내용은 확정된다고 해도 과언이 아니다. 지방자치단체장이 예산을 편성해 줘야 지방의원은 소속 지역구나 집단․단체의 예산을 확보할 수 있기 때문에, 오히려 지방자치단체장이 예산을 매개로 지방의원들을 ‘관리’하는 상황이다. 또한 지방자치단체장은 보조금이나 각종 사업을 매개로 지역의 여러 집단과 단체들을 관리하고 통제할 수 있다. 보조금을 따내야 하는 단체의 입장에서는 지방자치단체장에게 비판적 입장을 취하기가 어렵다.

지방자치단체장이 행사할 수 있는 각종 인‧허가권이나 도시계획 관련 권한도 거의 통제받지 않는다. 그런 점에서 지방자치단체장은 각종 권한을 매개로 지역사회에서 ‘제왕적’ 권력을 휘두를 수 있게 된다.

(2) 약하고 무능한 지방의회

상식적으로 보면 지방의회가 지방자치단체장을 견제해야 한다. 그러나 실제로 지방의회는 지방자치단체장에 대한 견제 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 그것은 지역정치의 문제점 때문이기도 하고 제도의 문제 때문이기도 하다.

우선 대의기관으로서 지방의회가 견제‧감시 기능을 수행한다는 것은 이론에 불과하다. 지방의원은 공천을 받기 위해 중앙정당(중앙 정치인)과 후견-피후견 관계를 맺고, 지역구 예산 배분이나 이권 개입을 위해서는 지방자치단체장과 협력해야 하는 위치에 서게 된다. 또한 많은 지방의원들은 지역 기득권층의 일원으로서 자신이 속한 집단이나 단체의 이익을 제도권에 반영하기 위해 노력하기도 한다.

제도적으로도, 지방의회는 권한이 약하다. 지방자치단체장의 인사권을 견제할 수 없고,  예산 및 결산에 대한 승인권을 가지고 있지만, 역량 부족과 제도적 한계(심의 시간 부족, 증액 편성 불가 등) 때문에 실제로는 일부 예산에 대해서 액수를 줄이거나 조정하는 역할만 할 뿐이다.

게다가 우리나라는 4대 지방선거를 동시에 실시하기 때문에 지방자치단체의 소속 정당과 지방의회의 다수정당이 일치하는 경우가 많았다. 그럴 경우에는 더더욱 지방의회는 견제기능을 수행하지 못해 왔다.

이런 제도적 문제와 다른 문제들이 복합적으로 작용하면서 지방의회는 무능한 존재가 되어 버렸고, 지방의원들은 제 역할도 못하면서 낭비성 해외연수 등 각종 혜택만 누리려 하고 부패에 연루되기나 하는 존재들로 전락했다.

나. 수직적인 측면에서 : 강력한 중앙집권적 제도와 관행

지방자치제도가 부활했을 때부터 중앙 관료 집단은 지역에 대한 영향력과 통제력을 유지하려 했다.

중앙 관료 집단은 스스로의 영향력을 유지하기 위해 지방의 자치권을 극도로 제한해 왔다. 대표적으로 광역지방자치단체의 행정부지사 1인을 국가공무원으로 하여 실질적으로 중앙정부가 인사권을 행사해 왔다. 재정이 취약한 지방자치단체들이 중앙정부의 눈치를 볼 수밖에 없도록 지방재정제도를 운영해 왔다. 지방자치단체들은 중앙의 보조금, 지방교부세 등에 의존할 수밖에 없었고, 이를 통해 중앙정부는 지방자치단체위에 군림하고 지방자치의 자율성을 제약할 수 있었다. 지방자치단체의 자치입법권도 극도로 제약되어 왔다³⁾.

다. 형식적인 주민참여

주민이 견제하기도 쉽지 않다. 2006년까지 여러 법률의 제‧개정으로 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송 등의 제도들이 도입되기는 했으나, 각 제도의 실행 요건이 너무 엄격해서 주민이 활용하기 어렵다. 주민이 할 수 있는 견제 기능도 역시 제대로 작동하지 못하는 상황인 것이다.

주민투표제의 경우에는 도입된 지 6년이 다 되어가지만, 사실상 사문화된 상황이다. 주민들의 청구에 의해 주민투표가 이루어진 사례가 전무한 실정이다.

주민소환제의 경우에도 도입된 지 3년이 다 되어 가고 있지만, 실제로 투표까지 간 사례는 단 2건(경기도 하남시, 제주특별자치도) 뿐이고, 그나마 투표율 3분의1 이상 조항에 묶여 개표도 하지 못했다. 

라. 소결(실패하고 있는 지방자치)

견제장치없는 제왕적 지방자치단체장의 존재, 지역사회의 비민주적 지배구조, 주민참여의 부진 등은 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있다. 이런 현상들은 단지 정치만의 문제에 그치는 것이 아니다. 이러한 문제는 결국 지방자치단체의 정책결정 자체를 왜곡시켜 주민들의 ‘삶의 질’을 악화시키는 결과를 초래한다. 난개발이 초래되어 지역의 환경과 생활의 질이 떨어지게 된다. 예산이 낭비되어 주민들의 복지, 교육, 환경, 문화 등을 위해 쓰여야 할 공적인 자원이 헛되이 쓰이게 된다. 공무원들은 주민의 이익보다는 줄서기에 신경을 쓰게 되어 지방자치단체장의 눈치만 보게 된다. 시민들과 지역사회의 공적(公的) 이익보다는 사적(私的) 이해관계가 정책을 왜곡시키게 된다.

이런 문제점들을 극복하지 않고서는 우리 지방자치가 ‘좋은 지방자치’가 될 수 없다. 따라서 이제는 혁신이 필요하다.

3. 국가적인 제도혁신의 방향

가. 원점에서 출발해야 한다

지방자치제도의 민주적 개혁을 위해서는, 지방자치제도를 원점에서부터 다시 검토해야 한다. 지방자치제도는 나라마다 다르고, 한 국가 내에서도 다양한 제도가 존재한다. 그렇기 때문에 다양한 제도에 대하여 조사하고 검토하고, 그것을 바탕으로 제도디자인을 할 수 있다.

예를 들어 지방자치단체의 조직형태부터 다시 생각해 볼 필요도 있다. 우리나라는 광역-기초에 관계없이, 그리고 그 지방자치단체의 인구규모 등에 관계없이 획일적으로 기관대립형-강시장형의 조직형태를 취하고 있다. 지방자치단체장과 지방의회를 각각 직선으로 뽑고 그들이 상호 견제하게 하는 것이 기관대립형이고, 지방자치단체장의 권한이 강하다는 점에서는 강시장형이다. 그런데 이렇게 획일적인 조직형태를 취할 필요는 없다. 그래서 지방자치단체의 조직형태를 지방자치단체 스스로 선택하게 하는 방안도 생각해 볼 필요가 있다. 국가가 몇 가지 조직형태를 제시하고 그 중에 지방자치단체가 선택하게 하는 방안도 있을 수 있다. 미국, 독일, 영국 등은 그 국가내에서도 지방자치단체들이 다양한 조직형태를 선택하고 있다. 우리나라도 꼭 획일적인 조직형태만을 선호할 필요는 없다. 국가정부형태에서의 의원내각제와 유사한 기관통합형(영국의 의회형과 미국의 위원회형⁴⁾이 있다)도 고려해 볼 수 있고, 기관대립형 중에서도 약시장-의회형(Weak mayor-Council form)이나 의회-관리관(Manager)형 등을 생각해 볼 수 있다.⁵⁾ 우리나라도 획일적인 제도에서 벗어나서 새로운 모색을 해야 한다.

그리고 지방자치단체의 감사기구와 관련해서도, 지방자치단체의 선택에 의해 다양한 형태의 독립적인 감사기구를 두는 것을 인정할 수도 있다. 지방옴부즈만 같은 제도를 활성화할 수 있도록 하는 방안도 있을 수 있다.

이처럼 지방자치 제도혁신의 방향에 대해서는 여러 가지 가능성을 열어두고 원점에서부터 논의해 볼 필요가 있다.

어쨌든 제도의 측면에서 보면 지금은 지방자치제도의 대수술이 필요한 상황이다.

나. 수평적인 견제기능의 강화

지방자치단체장의 제왕적 권력을 그대로 둔 채로는 분권도, 지역 민주화도 불가능하다.

수평적인 견제기능을 강화하는 방법으로는 우선 지방의회를 강화해야 한다. 자치입법권을 강화해야 하고, 지방의회에서의 위증에 대해서도 형사처벌을 해서 행정사무감사ㆍ조사의 실효성을 강화해야 한다. 또한 부지방자치단체장 등 주요공무원에 대한 임명동의권을 지방의회에 부여하여 지방자치단체장의 인사권을 견제할 수 있도록 해야 한다. 지방의회 사무기구 인사권을 집행부로부터 독립시켜야 한다.

아울러 지방자치단체장의 인사권을 견제하기 위해 인사위원회 위원을 전원 민간인으로 하고, 인사위원회 위원장도 민간인으로 할 필요가 있다(지금은 부단체장이 위원장).

지방자치단체의 감사조직의 독립성을 강화하고, 옴부즈만제도를 확대할 필요가 있다.

다. 불합리한 중앙의 통제ㆍ개입 폐지

추상적으로 지방분권을 외치는 것은 더 이상 의미가 없다. 지방자치 부활이후에도 여전히 지속되고 있는 중앙정부의 불합리한 통제ㆍ개입부터 폐지해야 한다. 대표적으로 시ㆍ도의 행정부지사를 국가공무원으로 임명하고 있는 제도를 폐지해야 한다. 지방자치단체의 부단체장을 국가공무원으로 임명한다는 것 자체가 지방자치의 취지에 맞지 않는다. 부단체장은 지방자치단체장을 보좌하고 일정한 사항에 대해서는 전결권도 행사하는 중요한 위치에 있다. 그런데 이런 부단체장이 그 지역 주민들의 의사와는 무관하게 중앙에서 임명된다는 것은 민주적 정당성을 결여한 것이다. 게다가 중앙정부가 인사권을 행사하여 내려오는 부단체장은 그 지역의 실정도 제대로 모르는 상태에서 임명되기도 한다. 결국 지금의 현실을 보면 부단체장을 국가직공무원으로 임명하는 것은 중앙정부(행정안전부)의 자리챙기기에 지나지 않고, 부단체장을 통해 중앙정부가 지방자치단체를 통제하려는 것에 불과하다.

한편 보조금 제도의 개혁도 필요하다. 지금처럼 개별적인 사업에 대해 보조금을 주는 것은은 복지와 같이 필수적인 부분으로 제한하고 나머지는 지방자치단체가 자율적으로 사용용도를 정할 수 있는 포괄보조금으로 바꿀 필요가 있다.

장기적으로는 포괄적인 분권을 추진해 나가야 한다. 중앙정부가 몇 가지 사무 권한을 지방에 나누어 주고 중앙관료 집단의 개발 정책에 따라 몇 가지 규제를 완화해 주는 것은 기존의 중앙집권적 구조를 온존시키는 것과 다르지 않다. 그런 방식이 아니라, 입법권과 재정권을 포괄적으로 배분하는 방식의 분권이 필요하다. 그런 분권만이 실질적으로 중앙관료 집단의 영향력을 줄이는 분권이 될 것이고, 그럴 때에만 지역 정책을 둘러싼 정책 경쟁도 활성화될 것이다.

라. 주민참여의 활성화

주민참여의 활성화가 필요하다. 지방자치 혁신의 핵심이 바로 주민참여의 활성화라고 할 수 있다.

주민참여가 활성화되기 위해서는 먼저 정보공개부터 제대로 되어야 한다. 특히 정책이 결정되기 이전에 미리 주민들에게 정보가 공개되고 주민들이 정책결정과정에 참여할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 현행 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 개정이 필요하다. 지금은 ‘일단 비공개하고 보자’는 식의 막무가내식 비공개결정이 남발되고 있기 때문이다. 악의적인 비공개결정 남발에 대해서는 형사처벌이나 징계를 하는 것이 필요하다. 그리고 비공개결정에 대해서는 독립된 행정심판기구를 통해 신속하게 불복절차를 밟을 수 있도록 ‘정보공개 전담 특별행정심판기구’를 설치해야 한다. 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대해 인터넷 등으로 쉽게 접근할 수 있도록 목록을 제공하고 검색을 개방하는 것도 필요하다.

또한 주민투표제, 주민소환제, 주민소송제 등의 실효성을 강화하는 것도 필요하다. 이런 장치들을 통해서 주민들이 대표자들을 견제할 수 없다면 지방자치가 변화하기는 어렵기 때문이다.

특히 사문화된 주민투표의 요건을 완화하여 지방자치단체의 주요 정책 결정에 대해 주민의 직접 참여를 실질적으로 보장할 필요가 있다⁶⁾.

마. 국가적인 지방자치 혁신을 위해

위와 같은 제도개혁은 쉽게 이루어질 수 있는 것이 아니다. 중앙관료들과 정치권에서는 위와 같은 혁신에 대해 부정적이다. 그래서 혁신을 강제할 수 있는 아래로부터의 힘이 생기지 않는다면 위와 같은 방향의 제도개혁은 불가능하다.

그런 점에서 과거에 벌어졌던 지방분권운동에 대해 성찰할 필요가 있다. 과거의 지방분권운동은 몇몇 지식인들이나 엘리트들이 지방자치의 기득권세력을 인정하면서 추진했던 운동이었다. 그런 방식으로는 지방자치 혁신을 가져올 수 없다. 따라서 앞으로 필요한 지방자치혁신운동은 아래부터의 운동이어야 한다. 그리고 지역에서부터 사례와 모델을 만들면서 다른 한편으로는 국가적인 제도혁신을 강제할 수 있는 대중운동이 되어야 할 것이다.

구체적으로는 2012년 총선과 대선 국면에서 지방자치의 전면혁신이 주요 의제가 될 수 있도록 하는 것이 지방자치혁신운동의 당면한 과제일 것이다.

4. 민주적 로컬거버넌스 실현을 위해 지역 차원에서 필요한 노력들

가. 개요

국가적인 제도의 혁신이 있기 이전에라도 지역 차원에서부터 지방자치 혁신의 모범을 만드는 것이 필요하다. 이를 다른 말로 표현하면 ‘민주적인 로컬 거버넌스’를 만들어가는 것이라고 할 수 있겠다.

나. 정보공개의 확대

주민들에게 정보를 공개하는 것이 가장 기본이다. 정보없이는 참여도 불가능하기 때문이다. 현재 주민들이 지방행정과 의정에 관한 자료에 접근할 수 있는 방법으로는 인터넷을 통해 제공되는 자료를 활용하는 것과 정보공개청구제도를 활용하는 것이 있다.

인터넷을 통해 정보를 제공하는 것은 가장 바람직한 모델이다. 별도의 절차없이도 주민들이 정보에 접근할 수 있기 때문이다. 그리고 최근에는 지방자치단체들이 인터넷 홈페이지를 통해 많은 정보들을 제공하고 있다. 그런데 문제는 인터넷 홈페이지에 정보가 올라와 있기는 하지만 주민이 들어가서 찾기는 어렵게 되어 있는 것에 있다. 그리고 홈페이지를 통해 제공되는 검색기능이 미약할 뿐만 아니라 구글이나 네이버, 다음, 엠파스와 같은 검색사이트에서 검색이 안 되고 있다. 예를 들어 00시의 2010년 예산서를 찾고 싶으면, 검색사이트에서 검색을 해서는 찾을 수가 없다. 직접 지방자치단체의 홈페이지에 들어가서 찾아야 하는데, 막상 홈페이지에 들어가 보면 일반 주민들이 구석에 숨어 있는 정보를 찾기는 쉽지 않다. 이런 문제는 의지만 있으면 개선이 가능한 부분이다. 최근 개방/공유/참여라는 Web 2.0의 정신을 정부부문에 반영한 거버먼트(Government) 2.0이 관심을 끌고 있는데, 지방자치단체장이 의지만 있으면 모범적인 거버먼트 2.0체제를 구축할 수 있다. 지방자치단체가 가지고 있는 정보를 주민들이 쉽게 활용할 수 있도록 하는 아이디어를 공모형태로 모아볼 수도 있을 것이다.

인터넷을 통해 자발적으로 정보를 제공하는 것 못지 않게 중요한 것이 주민들의 정보공개청구권을 잘 보장하는 것이다. 현행 「공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 “정보공개법”이라 한다)」에 의하면 국민은 누구나 지방자치단체가 보유하고 있는 정보를 공개해 줄 것을 청구할 수 있다. 그리고 지방자치단체는 정보공개법에서 정한 8가지 비공개 사유에 해당하지 않는 이상 정보를 공개하는 것이 원칙이다. 그런데 실제로는 지방자치단체가 회의록이나 예산집행 관련 정보를 공개하지 않아서 다툼이 있어 왔다. 그리고 대법원 판결에 의해 공개의 기준과 범위가 어느 정도 확정되었는데도 불구하고 그러한 기준을 지키지 않는 경우도 있어서 문제가 되고 있다. 이런 부분도 의지만 있으면 개선이 가능한 부분이다.

대법원 판결 등을 토대로 정보공개 가이드라인을 마련해서 지방자치단체 내부적으로 철저히 지키도록 하는 것은 별도의 제도보완없이도 가능한 부분이기 때문이다. 

다. 인사혁신, 재정혁신, 위원회 개혁, 옴부즈만 도입 등을 통한 지방행정 혁신

우리나라의 지방자치단체들은 아직도 구태의연한 행정에 빠져 있다. 중앙의 지침에 따른 행정, 전시성 행사, 천편일률적인 지역발전전략, 주민참여의 배제 등은 지방자치의 의미를 퇴색시키고 있다. 이런 지방행정을 혁신하지 않고서는 지방자치가 무능력하다는 낙인에서 벗어나기 어렵다.

특히 지방자치단체장이 인사권을 이용해서 공무원들을 줄세우는 이상 창의적인 지방행정을 기대하기는 어렵다⁷⁾. 따라서 인사혁신을 포함한 지방행정의 혁신이 절실하게 필요하다.

인사혁신을 위해서는 우선 인사위원회를 독립적으로 구성하고 운영을 실질화할 필요가 있다. 공무원인 인사위원은 최소화하고 민간위원은 시민단체와 공무원노조의 추천을 받아 임명해야 한다. 또한 지방 공무원의 근무평정제도를 공정하고 투명하게 개선하는 등 인사권 남용의 소지를 원천적으로 차단할 필요가 있다. 공정한 인사시스템 마련을 위해 공무원노조, 시민단체 등이 참여하는 인사혁신TF팀을 구성해서 운영할 필요도 있을 것이다.

그리고 공무원들의 학습모임을 장려하고 공무원과 외부 전문가, 시민단체간에도 공동의 학습모임이나 토론회를 통해서 지역정책에 대한 학습과 연구를 활성화할 필요가 있다. 이를 통해서 현실성있고 지역에 적합한 정책들이 많이 개발되어야 한다.

또한 지방자치단체의 각종 위원회 운영을 실질화해야 한다. 이를 위해서는 위원회 위원 공개모집을 확대하고 위원회 회의 및 회의록 공개를 확대할 필요가 있다. 일본의 여러 지방자치단체들의 경우에도 지방자치단체에 설치된 각종 위원회의 위원을 공개모집하는 방식으로 실질적인 참여의 기회를 개방하고 위원회 활동을 활성화하려는 시도를 하고 있다.

예산혁신을 위해서는 기존의 주민참여예산을 확대하고 내실화하는 것과 함께 각종 공사예산 등 낭비소지가 많은 예산에 대해서는 ‘예산공개심의제’를 도입하는 것도 검토해야 한다.⁸⁾ 낭비소지가 있는 예산이나 사업을 줄여야 주민생활을 향상시킬 수 있는 생활예산을 확대할 수 있다. 따라서 ‘예산공개심의제’를 통해 문제가 제기되어 온 각종 사업이나 공사를 원점에서부터 검토할 필요가 있다. ‘예산공개심의제’는 주민참여예산과 연계하여 시행할 수도 있을 것이다. 

또한 업무추진비 등 관행적 예산낭비를 타파해야 한다. 이를 위해서는 ‘업무추진비 공개 및 집행에 관한 조례’를 제정해야 한다. 민간에 지급되는 민간이전경비나 보조금도 방만하게 운영되지 않도록 개혁조치가 필요하다. 관련 조례를 정비해서 정산을 강화하고 사업에 대한 객관적인 평가를 통해 불요불급한 부분을 없애야 한다. 그리고 결산검사와 의회의 결산심의도 강화해야 한다.

한편 지방행정 혁신의 수단으로 조례를 통해 옴부즈만 제도를 활용하는 것도 생각할 수 있다. 현재 국내 여러 지방자치단체들이 시민옴부즈만 제도를 도입하고 있고, 대구광역시의 경우에는 훈령(대구광역시 복지옴부즈만 설치ㆍ운영 등에 관한 규정)에 근거하여 복지옴부즈만을 두고 있다.

독립성이 보장되고 전문성있는 인사가 옴부즈만에 임명될 수 있다면 옴부즈만이 행정혁신에 상당히 기여할 수 있다. 옴부즈만은 일반옴부즈만(시민옴부즈만과 같은)과 전문옴부즈만(복지옴부즈만과 같은)으로 구분되는데, 국내의 상황을 본다면 정보공개, 복지, 아동ㆍ청소년인권 등의 분야에서 전문옴부즈만이 활성화될 필요가 있다고 본다. 예를 들어 정보공개 옴부즈만은 각 부서 및 기관의 정보공개운영실태 점검, 기록관리 운영실태 점검, 부실운영ㆍ자의적 비공개 등에 대한 조치(징계 등) 권고, 공표대상 정보의 확대 등 제도개선 권고 등의 역할을 할 수 있을 것이다. 일본의 경우에는 아동인권과 관련된 옴부즈만 제도가 도입되어 운영되고 있는 지방자치단체들이 늘어나고 있다.

라. 주민참여의 활성화

주민참여의 활성화를 위해서는 주민들이 지역사회의 문제해결에 참여할 수 있는 시스템(제도)이 마련되는 것도 필요하고, 지방자치단체장이나 지방의회의 역할변화도 필요하다. ‘좋은 지방자치’가 되려면, 시민들이 원하는 조례나 정책이 있을 때에 시민들 스스로 그것을 제안하고 추진할 수 있도록 하는 것이 대표자의 역할이 되어야 한다.

예산편성권을 관료와 직업정치인들이 독점하는 것이 아니라, 그 과정에 시민들이 참여함으로써 시민들이 생각하는 ‘필요한 사업’, ‘우선순위가 주어져야 하는 사업’이 예산으로 반영될 수 있어야 한다. 시민들이 생활의 문제를 풀어나가기 위해 고민도 하고 자원봉사도 하려고 할 때에, 대의정치는 그것을 방해하는 것이 아니라 시민들을 지원하는 역할을 해야 한다.

주민참여는 지역주민들의 삶의 질 향상과 연결될 수 있다. 삶의 질을 높일 수 있는 핵심적인 정책들에 대해 활발한 토의가 벌어지고, 그런 정책들이 시민들의 관심과 참여 속에 추진되어야 한다. 민주적인 로컬 거버넌스가 필요한 이유도 결국 그것이 주민들의 삶의 질을 높일 수 있다는 기대가 있기 때문이다. 6.2 지방선거에서는 무상급식이 최대 쟁점이 되었지만, 지역에서 토의가 필요한 정책들은 훨씬 더 많다. 청소년들이 행복한 동네를 만들기 위해 필요한 것은 무엇인지? 고령화사회에 대비한 지역복지ㆍ의료정책은 어떻게 할 것인지? 기후변화에 대해 지역에서부터 할 수 있는 일은? 농업과 농촌을 살리기 위한 방안? 등등 지역에서 토론하고 길을 찾아가야 할 숙제들은 많다.

이러한 주민참여 활성화를 위해서는 우선 주민참여예산제를 확대하고 그 실효성을 강화하는 것이 중요하다. 주민참여예산기구(참여예산 시민위원회, 부문별 위원회, 지역별회의, 참여예산연구회, 참여예산협의회 등)를 내실있게 설치하고 실질적으로 운영이 되도록 하는 주민참여예산제가 되어야 한다. 앞서 언급한 예산공개심의제를 접목하여 주요사업이나 낭비성 사업에 대해서는 시민들이 볼 수 있는 자리에서 공개적인 심의를 하는 것도 필요하다.

그 외에도 여러 주민참여방안들을 도입하고 확대해 나갈 필요가 있다. 몇 가지 방안을 예시하면 아래와 같다.

- 주민참여기본조례 등 주민참여를 확대하는 조례들을 제정해 나가는 것,

- 중기지방재정계획, 지역복지계획, 여성정책기본계획 등 각종 계획 수립과정에 주민들의 참여를 확대하는 것,

- 주민자치위원회 위원 선정과정을 투명하게 개선하고 주민자치위원회의 역할을 실질화하는 것

- 신생 비영리단체, 시민단체들이나 동아리들이 활용할 수 있는 공공공간(시민센터 또는 NPO센터, 마을만들기 지원센터 등)을 확대해 나가는 것,

- 마을만들기 등 시민들의 자발적인 움직임을 행정이 지원하는 것(마을만들기 지원조례 제정)

- 지방자치단체의 각종 위원회에 여성들의 참여를 50%에 이르도록 확대하고, 20대의 참여를 보장하는 등 성별ㆍ연령대별로 고른 참여가 될 수 있도록 하는 것

- 청소년의회 등을 통해 청소년들의 지역사회 참여를 활성화하는 것(청소년 인권ㆍ참여조례 제정)

한편 찬ㆍ반이 대립하는 정책사안이나 복잡한 문제를 풀기 위해서는 시민배심원제, 공론조사(deliberative poll)⁹⁾, 시민회의(citizen's assembly)와 같은 다양한 참여민주주의 또는 심의민주주의(deliberative democracy)방식들을 활용하는 것도 지역에서부터 시도해 볼 수 있는 일이다.

캐나다와 유럽에서는 선거제도와 같은 복잡한 문제에 대해 시민회의(Citizen's Assembly)를 거쳐 주민투표를 실시한 사례가 있다.¹⁰⁾ 시민회의는 주민투표에 붙일 제안서를 작성하는 역할을 맡았다. 캐나다의 브리티시 콜럼비아주의 경우에는 2004년 브리티시 콜럼비아 시민회의(British Columbia Citizen's Assembly)를 구성하여 선거제도의 점검과 대안제시를 맡겼는데, 놀라운 참여도를 보였다고 한다. 160명의 시민들로 구성된 시민회의체가 11개월동안 활동하면서 복잡한 선거제도에 대한 학습, 의견청취, 제안서 작성을 성공적으로 마무리했다. 11개월 동안 참여자들중에서 단 한사람만이 중도포기를 할 정도로 참여의 책임성이 담보되었다. 이것은 권한과 책임이 주어지면 시민들의 참여가 활발하게 이루어질 수 있다는 것을 증명한다. 앞으로는 복잡한 사안에 대해서는 시민회의 같은 방식을 통해 대안을 만들어가는 것도 시도될 필요가 있다.

마. 지방의회의 혁신

지방의회가 지방자치단체장이나 공무원들에게 끌려다니는 거수기 노릇을 하지 않으려면 공부하고 외부와 소통하려는 노력을 게을리해서는 안 된다.

그동안 지방의원들이 욕을 먹어 온 것은 공부도 하지 않고, 소통도 게을리하면서 목에 힘이나 주려고 하는 행태 때문이었다. 의회에 배정된 업무추진비도 함부로 쓰고 공짜 해외여행은 좋아하면서, 정작 지방의원으로서 해야 할 집행부 견제ㆍ감시나 조례 입법활동을 소흘해 해 온 것에서 이제는 벗어나야 한다.

지금 필요한 지방의원은 지역주민들에게 실질적으로 도움이 되는 생활정책들에 대해 조사하고, 국내ㆍ외의 사례를 연구하여 현실화시키는 지방의원이다. 찾아오는 민원인들과 공무원들이나 상대하는 것이 아니라, 바깥의 시민사회와 소통하고 의원이 먼저 주민들을 찾아다니면서 이야기를 들으려고 하는 태도가 필요하다. 그래야 진짜 생활정치가 될 수 있다.

그리고 지방의회 운영이 투명하고 민주적으로 되어야 한다. 그래야 지방의회에 대한 신뢰도 높아지고, 지방자치단체 집행부도 의회를 존중하게 된다. 열린 의회 운영을 하게 되면, 의회 내부의 부패나 갈등을 미리 차단할 수 있는 효과도 있다.

구체적으로 보면, 의장단 선거를 공개적인 방식으로 투명하게 하고, 상임위원회 방청을 실질적으로 보장하는 등 주민들에게 의회운영을 공개할 필요가 있다. 비공개적인 간담회에서 실질적인 의사결정을 하는 잘못된 관행도 고칠 필요가 있다. 이렇게 의회를 운영하면 주민들이 의원들의 활동에 대해 보다 더 잘 알게 되고, 의원들의 의정활동에 대해서도 옥석을 가릴 수 있기 때문에 책임의정이 실현될 수 있을 것이다.

<참고 : 지방의원이 꼭 해야 할 자기 개혁 과제>   ① 연 1회 이상 의정보고회를 열어 주민과 의회와의 거리를 짧게 하고, 의원에게 제공되는 자료와 정보를 인터넷 등을 통해 주민들과 지역의 시민사회단체들과 공유하는 것.   ② 주민들의 의회방청을 적극 보장ㆍ유도하고, 행정사무감사ㆍ조사를 할 때에는 시민사회단체와 협력하며, 주민들에게도 가능한 범위 내에서 참여를 보장하는 것.   ③ 예산편성이나 결산심의시에는 사전에 예산안/결산안을 공유하고 토론하는 워크샵을 개최하여 시민사회단체나 주민들의 의견을 수렴하는 것.   ④ 주민참여예산제, 주민참여기본조례, 마을만들기지원조례, 정보공개조례, 청소년 인권ㆍ참여조례 등 주민참여를 활성화시킬 수 있는 각종 조례를 입법하고 그 실효성을 강화하기 위해 노력하는 것.   ⑤ 여성, 청소년과 청년, 사회적 소수자들의 목소리를 전달하고 이들의 참여 활성화를 위해 노력하는 것.   ⑥ 의회 업무추진비 등 의회예산의 낭비, 낭비성 해외연수, 의정비 부당인상 시도, 이해관계있는 겸직 등을 막고 지방의회를 개혁하기 위해 노력하는 것.

5. 최근의 동향에 대한 간략한 평가

최근 지방자치의 움직임을 보면, 기대되는 바도 크고 우려도 크다. 새롭게 당선된 지방자치단체장이나 지방의회가 신선한 시도들을 하려는 노력들은 나타나고 있다. 그 사례들을 지금 다 파악하고 평가할 방법은 없다. 발제자가 알고 있는 좋은 사례와 반대사례 몇 가지만 소개하면서 간략하게 평가를 해 보고자 한다.

충청남도의 경우에는 10월 20일날 '제1차 충남도민 정상회의'를 열었다. 안희정 충남도지사가 주민참여의 모델을 만들어 보겠다는 취지에서 외국의 타운홀 미팅(town hall meeting) 방식을 참고하여 300명이 넘는 사람들을 모은 것이다. 이 자리에서 나온 의견들을 참고하여 충남도정의 정책 우선순위를 결정하겠다는 것이 안희정 지사의 의지였다. 

<충남도민 정상회의의 전체 흐름>

<충남도민 정상회의 당일 진행>

참여자들은 공모로 100명, 추천으로 300명을 모은다는 계획아래 추진되었다. 추천으로 모으는 300명은 지역주민 50명, 공무원 54명, 직능단체 50명, 시민단체 50명, 정당 50명, 전문가 50명으로 계획되었다. 이렇게 해도 실제 참석은 300명 정도로 예상되었다.
10월 20일 열린 '제1차 충남도민 정상회의'는 300명이 조금 넘는 참석자들이 참석해서 진행되었다. 그러나 문제도 많았다. 여성들의 비율이 20%에 불과한 수준이었고, 20대의 참여가 극히 저조했다. 성별, 연령별 대표성에 문제가 있었던 것이다. 그리고 지나치게 우선순위에 대한 투표 중심으로 진행되면서, 참여자들에게 충분한 토론의 시간이 보장되지 못했다. 심의민주주의 시도라고 하기에는 토의시간이 부족하고, 참석자들의 주도성이 보장되지 못했다.

그렇지만 일부 가능성도 보였다. 참여자들의 분위기는 시종일관 진지했다. 안희정 지사는 ‘이제 소수의 권력자들이 고독에 찬 결단을 내리던 시대는 지났다’고 선언해 자신의 권력을 내놓겠다는 의지를 밝혔다. 

앞으로 '충남도민 정상회의'가 요식행사나 일회성 행사에 그치지 않으려면 일년 내내 지속되는 참여의 과정 속에서 자리잡는 것이 필요할 것이다. 도민참여예산제를 도입하고 그 과정 속에서 '충남도민 정상회의'를 배치하는 방안도 있을 것이다. 어쨌든 참신한 시도였으나, 상당히 많은 문제점과 논란거리를 안고 있는 방식이므로 전면적인 보완이 필요해 보인다.

경기도 과천시의회의 경우에는 지방의회 차원이기는 하지만, '투명사회를 위한 정보공개센터'와 협약을 맺고 '개방/공유/참여의 지방의회 2.0'을 추진하고 있다. 업무추진비, 해외연수 등 그동안 논란거리가 되어 온 의회 예산집행실태를 투명하게 공개하고, 각종 조례 등 제도를 개선하며, 온라인/모바일을 통한 정보공개와 시민소통을 추진한다는 것이 핵심이다. 이런 시도가 성과를 나타내면 다른 지방의회와 지방자치단체 집행부로 확산될 수도 있을 것이다.

그리고 주민참여예산제, 시민주도형 마을만들기도 여러 지역에서 추진되고 있다. 그러나 주민참여예산제의 경우에는 많은 지역에서는 형식화될 우려도 있다. 지방의원들이 형식적인 조례를 발의하는 지역들도 늘어나고 있다. 그리고 조례추진과정에서 시민단체와 협의없이 공무원 중심으로 일방적으로 추진하는 지역도 있다. 

경기도 부천시의 경우에는 시장이 주민참여예산제를 공약하고 당선 이후에 추진했으나, 중간에 담당공무원들이 시민단체와 협의없이 조례안을 추진하다가 마찰을 빚었다. 결국 조례는 시민단체들의 의견을 수렴하여 제정되었으나, 2011년 예산편성과 관련해서는 시범사업조차도 해 보지 못하고, 모든 것은 2012년 예산편성 때까지로 미뤄져 있는 상황이다.

그나마 경기도 부천시의 경우에는 시장이 의지가 있어서 조례제정과정에서 시민단체 의견이 반영되었지만, 그나마도 이루어지지 않는 지역들도 많다.

'주민참여'의 취지와는 맞지 않는 내용으로 '참여'라는 단어를 오용하는 사례들도 있다. 경기도 김포시의 경우에는 시민들의 의견수렴을 위한 ‘시민패널’이라는 제도를 도입하면서, 그 중 50%는 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하게 했다고 한다. 그러나 읍ㆍ면ㆍ동장이 찍은 사람이 참여하는 것을 시민참여라고 할 수는 없다. 그리고 그런 사람들이 낸 의견이 전체 김포시민을 대표하는 의견이 될 수도 없다. 문제는 경기도 김포시와 같은 사례가 적지 않을 것이라는 데에 있다.

위에서 본 것처럼 민선 5기 출범 이후에 희망적인 움직임도 있고, 실망스러운 사례들도 있다. 결국 새롭게 교체된 지방권력이나 지방의회가 민주적인 로컬 거버넌스를 실현하기 위한 제대로 된 시도를 제대로 할 수 있는 시기는 내년 정도까지일 것이다. 지방자치단체장이나 지방의회의 의지가 있는 몇 군데 지역에서라도 모범적인 모델사례를 만들기 위한 노력들이 충실하게 이루어지는 것이 필요하다.

6. 결론에 대신하여

우리 지방자치가 민주주의와 ‘지역주민의 삶의 질’ 향상에 기여하기 위해서는 획기적으로 혁신하는 길밖에 없다.

그 방법은 정보공개와 주민참여의 확대, 견제와 균형의 강화, 행정혁신 등을 통해 민주적 로컬 거버넌스를 구축하고, 그 바탕위에서 지역정책의 내용을 혁신하는 것이다.

이러한 혁신의 길은 항상 새로울 수밖에 없다. 그러나 새로운 길을 가지 않고 현실에 안주해서는 미래도 없고 희망도 없기에, 변화를 위해서는 새로운 길을 갈 수밖에 없을 것이다.

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이춘열 토론문

- 발제자의 문제의식과 과제에 대해서는 100퍼센트 동감한다. 문제는 누가 어떻게 할 것이냐다.

- 중앙정부 차원의 지방자치 제도혁신은 누가 이끌 것인가? 기득권을 한껏 누리고 있는 중앙 정치인과 공무원들이? 지방자치에는 피상적인 관심밖에는 없고 중앙의제에 집중하기에도 늘 역부족이며 대부분 자기 영역에 매달려 종합적인 사고와 행동을 하기가 쉽지 않은 중앙의 시민사회단체들이? 물론 지방자치에까지 눈뜬 철인 정치인이 등장하여 위로부터의 개혁을 진지하게 시도하거나 중앙의 시민사회나 학계에서 풀뿌리 민주주의의 중요성을 깊이 인식하고 지방자치의 혁신을 비중있게 실천해간다면 혁신의 길이 앞당겨질 수도 있겠지만, 중앙집권적 전통이 깊게 뿌리박힌 한국사회에서 그런 중앙 지도자가 나올 가능성은 희박하다. 결국 중앙 차원의 지방자치 제도 혁신을 이끌어가는 것도 결국 지역 시민사회, 더 좁혀서 이야기하면 지역의 시민정치운동 및 그와 함께 하는 사람들일 수밖에 없다. 넓은 의미의 지역 시민사회와 소통할 수밖에 없는 지역의 정당들은 때로는 걸림돌이 되기도 하지만 경우에 따라서는 중요한 협력자가 될 수 있다. 물론 중앙정부 차원의 제도 혁신 과정에서 지역 간 연대의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

- 지역 간 연대가 이루어지기 위해서는 먼저 지역의 자치역량이 성숙돼야 한다. 주민들이 모여서 스스로의 일을 결정하겠다는 사람들이 늘어나고, 그 사람들이 조직화되어 움직이면서 크고 작은 사례와 모델들을 만들고, 그 모델들을 발전시키는 데 걸림돌이 되는 중앙 차원의 제약들을 돌파하기 위해 힘을 모을 필요를 느낄 때라야 지역 간 연대가 활성화될 수 있다. 이 과정에서 주민자치 학습 또는 교육은 매우 중요하다.

- 결국 지방자치 혁신은 본질적으로 중앙 차원이 아니라 지역 차원에서 먼저 시작될 수밖에 없다. 지역의 자치역량 강화 -> 혁신 사례와 모델 만들기 -> 중앙 차원의 제도 혁신의 경로를 거치며 지방자치는 본래의 의미를 찾아가게 될 것이다.

- 지역 차원의 지방자치 혁신의 핵심은 자치단체장이 가진 제왕적 권한 - 인사권, 예산편성권, 도시계획권, 인허가권 등 - 을 어떻게 공유하고 민주적으로 통제하느냐는 것이다. 거버넌스를 간단히 관과 민의 협치라고 정의할 때, 단체장과 관료들이 가진 권한을 어떻게 시민들과 나누어 행사하느냐로 귀결되기 때문이다. 단순하게 추론하면 단체장과 관료들이 스스로 자신들이 가진 권한을 내놓고 시민들과 협의하자고 할 리는 만무하다. 집행부의 막강한 권한에 눌려 제 밥그릇도 제대로 못 챙기는 지방의원들도 단체장 및 관료들과 일정 부분 이해를 같이하기 때문에 의원들 역시 주민참여에 부정적이다. 다른 방면에서 강력한 동력이 나오지 않는 한 민관 협치는 난망할 수밖에 없다.

- 누가 지방자치 혁신의 주체가 될 것인가? 이번 6.2지방선거에서 진보개혁진영의 많은 단체장과 의원들이 지방자치 혁신과 거버넌스의 실현을 공약으로 내걸고 당선되었지만, 내막을 들여다보면 이전과 별반 다르지 않다. 고양시의 경우, 지금까지 한국사회에서 거론돼온 가장 진보적인 지방자치 혁신 의제들은 물론, 지역별, 분야별 거버넌스 체제 확립, 나아가 시정운영위원회(지방정부 공동운영 주체 + 거버넌스의 기획, 조직, 운영자)의 운용까지를 망라하는 공동협약에 야5당과 시민사회, 범야권 시장과 의원들 모두가 서명하고 협약의 이행을 약속했지만, 사정은 녹록치 않다. 오랜 타성과 관행에 젖은 공무원들이야 의식과 행동이 바뀌는 데 시간이 조금 걸린다 쳐도, 협약에 서명한 시장과 시의원들까지도 적어도 지금까지는 지방자치 혁신과 거버넌스 체제 확립에 적극적이지 않다.

- 단체장이 거버넌스에 대한 강력한 의지를 갖고 있을 경우, 지방차치 혁신은 단기간 내에도 큰 성과를 낼 수 있다. 그런데 단체장의 경우, 비서 몇 명만 달랑 데리고 들어가 관료조직에 풍덩 빠져버리는 구조적 한계를 극복하기가 쉽지 않다. 건강한 공무원노조가 있을 경우에는 협력관계를 맺고 시정혁신을 이끌 수 있겠지만, 그런 지역은 많지 않다. 게다가 대부분 정치인 출신인 시장은 민관 협치나 시민사회 운동의 경험이 거의 없는데다, 오히려 시민대중을 정치적 기반이라는 관점에서 바라보고 단기적 권력기반 형성과 대중적 인기 확보, 미디어 노출에 집중하며 독단적인 의사결정을 하는 경우가 많다. 공동정책과 지방정부 공동운영에 합의한 선거연합의 파트너들조차 그런 면에서는 걸림돌로 여겨질 수 있다. 협력자이자 지원자로서의 역할은 긍정적일 수 있겠지만 이미 자기 손에 쥐어진 제왕적 권력을 공유하기는 달갑지 않은 것이다. 그런 사고를 가진 인물이 시민이나 시민대표 또는 정치연합의 동반자들과 실질적인 협의를 하고 시민들과의 일상적인 협의구조를 제도화하는 데 적극적으로 나서기는 힘들다. 결국 시장은 자신에게 줄서기하는 공무원들과 협의하고 그들에게 지시하며 혼자서 외롭게 시정을 꾸려가게 된다. 시정혁신에서 시장이 어떤 마인드와 경험을 가진 사람인지는 매우 중요하다.

- 시의원의 경우에도 시장이나 공무원들과 우호적인 관계를 맺어 지역의 숙원사업이나 민원을 해결하는 것이 자신의 입지를 다지는 데 우선이기 때문에 주민참여를 부차적으로 생각하거나 오히려 꺼리는 경향이 있다. 동네에서 자신이 독보적으로 누릴 수 있는 권력을 나누는 게 달갑지 않은 것이다. 시민사회운동 경험이 없는 의원의 경우, 참여가 일상화된 주민들이 자신의 진짜 지지기반이 될 수 있다는 믿음을 갖기는 그리 쉽지 않다. 더욱이 기초의원 중선거구제가 시행된 이번 6.2지방선거의 가장 밑바닥에서 자당 또는 연합의 우군과도 사투를 벌이며 힘겨운 뱃지를 따낸 기초의원의 경우, 범야권이 합의하고 자신도 서명한 지방자치 혁신 공약들에 대한 충성도도 그다지 높지 않다. 요컨대 주민참여의 활성화는 기존 권력(단체장, 관료, 의원)과의 싸움, 적어도 상당한 정도의 길항 작용을 거치며 진전돼갈 수밖에 없다.

- 어찌할 것인가? 선한 의지를 가진 위정자와 관료들이 주민참여를 활성화하는 다양한 제도들을 만들어 권력을 시민들에게 돌려주는 진정한 지방자치를 구현해가는 데 앞장선다면 더 바랄 나위 없겠지만, 현실은 그렇지 않다. 결국은 다시 원점으로 돌아간다. 시민들이 나서서 자신의 권리를 확장해갈 수밖에 없는 것이다. 이번 6.2지방선거에서 많은 단체장과 의원들이 지방자치 혁신과 거버넌스 체제 확립을 공약 또는 협약한 것은 중요한 조건이다. 단체장과 의원, 그리고 공무원들에게 주민참여의 활성화가 지방자치의 기본이자 모두가 윈윈한 수 있는 길임을 끈기 있게 설득하고 또 다양한 경로로 시민들의 힘을 결집하여 공약 또는 협약의 이행을 촉구하며 주민참여 구조를 확립해갈 수밖에 없다.

- 어느 한 지역에서라도 지방자치 혁신과 거버넌스 체제의 바람직한 모델을 만들 수 있다면 그것이 북경의 나비가 되어 세상을 바꾸는 커다란 흐름을 형성할 수 있겠지만, 여의치 않을 경우 각 지역에서 몇 가지라도 나름대로 특색 있는 모델을 만들어내는 것도 큰 의미가 있다. 지역 간 연계를 통해 그런 모델과 경험들이 공유된다면 그것이 일반화되는 건 시간문제기 때문이다. 각각의 여건에서 최선을 다해 각개약진하되 그 과정과 성과를 긴밀하게 공유하며 협력하는 것이 중요하다.

- 6.2지방선거에서 국민들이 보내준 진보개혁세력에 대한 지지의 무게는 결코 가볍지 않다. 과거 보수정권보다 시정을 더 잘 운영할 수 있는 능력을 보여주면 되지 않겠느냐고 가볍게 생각할 사람들이 있을지 모르겠지만, 국민들의 뜻은 ‘삶의 질’의 향상 없는 개발에 대한 명백한 거부였다. ‘삶의 질’과 복지, 민생, 인권과 평등과 평화, 공동체적 가치들은 떼려야 뗄 수 없는 관계고, 그 가장 밑바닥에 ‘자기 결정권’이 있다. 자기 일을 스스로 결정할 수 있을 때 사람들은 그 결과와 상관없이 우리 사회를 공동체로 인정하고 그 책임도 공유할 수 있다. 주민참여의 활성화를 전제로 한 민주적 거버넌스 체제의 확립과 지방자치의 혁신은, 매우 늦었지만, 더는 늦출 수 없는 이 시대의 중요한 진보적 가치다. 주민참여의 활성화를 기반으로 한 지방자치의 혁신은 공동체적 가치를 중시하는 진보개혁세력이 보수세력과의 차별성을 분명하게 드러내면서 진보개혁 역량을 획기적으로 강화할 수 있는 중요한 의제다. 그런데 시간은 흐르고 발걸음은 더디기만 하니, 2년 후, 4년 후, 진보개혁 세력의 앞날이 걱정된다.

- 몇 가지 제안

. 지방자치 혁신과 거버넌스 체제 확립에 합의한 지역들의 현재 상황 정리 및 공유

. 가칭 ‘주민자치기본조례’의 추진 상황 공유

. 걸림돌 분석 및 대책 논의

. 법적, 제도적 한계의 정리 및 공유, 공동행동 조직

. 지역에서 특색있게 시도하고 있는 거버넌스 관련 정책의 소개 및 공유

. 조직적인 논의와 그 외화, 압력수단 확보